地方纪委扩权“三部曲”

近日，广西壮族自治区、山西省、福建省、山东省、重庆市等地的纪委进行了第二轮内设机构改革调整。此前，北京、内蒙古、江苏、河北等十多个省（区、市）纪委都已调整到位并开始运转。

据中央纪委副书记杨晓渡做客中央纪委监察部网站曾透露：今年内，各省、自治区和直辖市以及新疆生产建设兵团纪委要完成机构调整；明年、后年推进到地市及县一级纪检监察机关。

自从3月份中纪委机构第二轮调整后，地方纪委机构调整正在密集进行，地方纪委正尝试通过垂直化管理加紧对下级纪委的把关。与此同时，地方纪委书记在省委常委中的排名也在不断靠前。

反腐败研究学者、北京大学廉政中心主任李成言表示，目前纪委监督体系仍存在“上紧下松”的问题，即中央及省级纪委监督权威性较大，且具有相对超脱性，而越是到地方纪委，尤其是基层纪委，其监督权存在相对弱化的趋势，基层纪委的监督办案工作受限性要明显高于上级纪委。因此，为地方纪委强权势在必行。

机构整合

3月17日，中纪委官网公布了新一轮机构调整，整合了6个内设机构，新设了3个内设机构，重新组建了2个内设机构。

这是十八大以来，中纪委纪检监察室第二次“扩容”。机构改革后，中央纪委监察部设立的纪检监察室总数达到12个，新设的纪检监察干部监督室负责监督检查纪检监察系统干部遵纪守法情况。

据中纪委官网报道，此次首个完成机构改革的是北京市纪委。4月18日公布成立纪委干部监督室，当天下午就收到了举报信。截至日前，已有超过半数的地方纪委完成机构改革整合。

本轮地方纪委机构调整紧紧跟随中纪委第二轮调整的步伐。机构调整后，各省级纪委普遍增加了纪检监察室数量，增加了执纪监督人员编制数量，占总编制数量比例平均达到近60%。

根据各地公布的调整方案，江苏省纪委、监察厅纪检监察室由4个增加到8个，占17个内设机构的近一半，执纪监督一线工作人员占到总编制的64.5%；四川省纪委、监察厅纪检监察室由4个增加到9个，增加125%，具有执纪监督职能的单位15个，占内设机构总数的70%。

北京市昌平区一位纪委工作人员介绍，近年来纪检部门办案压力增加，需要更多人力，因此向一线监督执纪部门倾斜确实是大势所趋。

北京大学廉政研究中心负责人庄德水分析，纪检监察室的职能包括监督检查联系单位落实党风廉政建设主体责任、监督责任的情况；承办联系单位中管干部的违纪违法案件和其他比较重要复杂案件的初核、审查等。因此，增加纪检监察室是增添以监督办案为主责的最前线的反腐部门的力量。

除了增加一线力量，地方纪委还重新组建了一些部门。比如，重庆市、山东省、福建省等多个地方纪委都重新组建了2个内设机构：在干部管理室的基础上组建组织部；在宣传教育室的基础上组建宣传部。此前，中纪委的机构改革方案中，已组建了组织部和宣传部两个内设机构。

中纪委副书记#p#分页标题#e#吴玉良曾表示，成立组织部和宣传部是“推进反腐败体制机制创新的一个具体实践”。而新设纪检监察干部监督室，更是具有标志性意义，回答了“谁来监督监督者”的难题。

重庆市本着与中央纪委监察部机关内设机构上下基本对应的原则，市纪委将法规和申诉室更名为法规室，将案件管理室更名为案件监督管理室。

此外，中纪委将把125个议事协调机构清理至14个，把不该管的工作坚决交还给主责部门。地方亦效仿清理门户，比如重庆市纪委监察局对由市纪委监察局牵头或参与的91个市级议事协调机构进行了清理精简，取消或不再参与的有78个，保留13个，精简85.7%。山西省委发文要求开展“净化队伍”行动，对不适合做纪检监察工作的干部要坚决调离。年初至今，已经查处案件42件，处分46人。

中国纪检监察报消息显示，截至目前，省级纪委参与的议事协调机构总数由4619个精简到509个；省级纪委执纪监督部门数占机构总数平均为63%，执纪监督人员力量占编制总数平均为58%。

国家行政学院教授竹立家分析，在各省、自治区和直辖市推进的纪委机构调整将延续中纪委“增强办案力量，清理议事协调机构，明确职责分工，回归监督、问责、执纪的主业”等总体思路来进行。

探路垂直化管理

现行的纪检体制是双重领导，以同级党委为主。对于地方纪委而言，它的缺陷就是对同级党委监督很困难，特别是对同级党委一把手的监督。一些地方大案要案的彻底查办，多数需中纪委直接介入。

清华大学廉政与治理研究中心主任程文浩介绍，过去查处的市县委“一把手”案件，几乎没有依靠同级纪委查出来的，充分说明了地方纪委在监督同级党委时的尴尬处境。

对于中国纪检监察系统查办腐败案件体制机制的现状，湖北省黄冈市纪委书记刘海军曾撰文指出：近年来少数地方纪检监察机关因种种原因，查办案件难度较大，存在瞒案不报、压案不查的现象，助长了腐败行为。以往，市、县、乡三级纪委习惯于单独查办案件，虽然对发挥各自办案自主性起到积极作用，但也容易形成各自为战的局面，特别是对某一重点领域问题难以组织统一查处，而查办案件以上级纪委为主的要求，探索实行由上级纪委统一指挥的区域化办案模式，则有助于突破以上瓶颈。“垂直管理”是专家学者为地方纪委扩权开出的一剂药方。事实上，早于省级纪委，市县纪委的机构改革已经在探索垂直化管理的路子。自2009年起，全国数十个县市推行了纪检派驻机构“统一直管”改革，撤销了原有的“一对一”派驻纪检组，设立“大纪检组”或“纪工委”，分片负责辖区各单位。“大纪检组”或“纪工委”都由县纪委垂直领导，人、财、物（即工资、福利待遇）都由县纪委承担。

例如，几年前，浙江省天台县旧城改造委员会连续三任一把手因贪污、受贿或渎职犯罪落马。县委、县纪委开展专题研讨后得出结论：除当事人法纪意识淡薄和制度执行不到位外，监督疲软乏力也是一个重要因素。2012年上半年，天台县部门纪检监察机构改革正式开启。改革后实施“统派直管”模式，撤销了县级部门纪检监察机构，组建了3个县纪委工作委员会（监察分局），每个纪工委（监察分局）9人，分别定向监管党群政法口、政府综合口、农业金融口等部门，并明确了纪工委是县纪委的一个派出机构，工作上受县纪委直接领导。

在原有体制下，部门纪委书记（纪检组长）要想否决一把手的决定，是一件比较棘手的事情。曾担任过部门纪检组长许小锋介绍：“改革以后，纪工委实行单列，人、财、物都归县纪委管理，监督相对超脱，底气更足了。”#p#分页标题#e#

据统计，天台县纪工委成立的一年时间里通过参加部门的“三重一大”会议等途径，纠偏、否决了部门在工程招投标、物资采购等方面的决定12起，严肃查处了包括涉及3名中层干部在内的15起案件，而2011年部门自查案件仅为5件。

庄德水表示，扩权改革之后，地方纪委有望发挥更重要的作用。“中央和省一级的职能配置一致性高，因此相应的机构调整总体思路较一致；但市、县一级的机构设置具有地域性和针对性，因此，需要结合实际。我认为，地方纪委的反腐体制改革如果顺利，对于反腐工作的推进是巨大的。”李成言说。

纪委书记排名提升

除了扩容与垂直化管控，地方纪委书记的地位也在不断提升。

近日，湖北省出台文件明确纪委书记（纪检组长）在党委（党组）中的排位，不论资历先后，都排在副书记之后、其他常委（党组成员）之前。据报道，湖北省委已经制定了《关于纪委书记（纪检组长）排序及分工意见》，除了对纪委书记排名有明确要求外，湖北省还规定纪委书记（纪检组长）专司其职，不参与所在地方、单位其他业务分工，不临时主持单位工作。

“在省级层面上，最高的政治权力机构应该是中国共产党省级委员会的常委会，其中又分为书记、副书记和常委三个层面。因此，省纪委书记在常委会中的排名就是衡量反腐败机构权威性的重要指标。”清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇在《新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程》一文中这样写。

目前，在湖北省17个地级市（州、林区）常委会中，已有武汉、宜昌等9市纪委书记排名第4，其余8地纪委书记排名则相对靠后。

统计发现，北京、辽宁、江苏、浙江、湖南、广东等6个省份的纪委书记，位次排在党委班子的第4位，即“一正两副”之后。
    天津、内蒙古、安徽、陕西、四川、重庆、贵州等省区市，纪委书记在党委班子的排序也相对靠前，排在5-7位左右。甘肃、广西、云南等省区市的纪委书记，在省级党委班子的位子排在8位之后。

制度反腐专家李永忠介绍，提升纪委书记的规格，成为这些年来迂回前移监督关口，推动纪检领导体制改革的一条副线。纪委书记由最早不进同级党委班子到进入班子，由不是同级党委常委到担任同级党委常委，再到列席并参加同级党委书记办公会、担任同级党委副书记。从非党委班子成员到同级党委副书记，监督的关口随纪委书记规格的提升而不断前移，距离“对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督”也只有一步之遥。

庄德水也表示，排名提高，使得纪委书记政治地位相应提高，在党内有了更大的发言权。同时纪委书记专职，将会把所有的工作重心都放在纪检工作中来，让腐败和贪污无处遁形。