贪官特赦论：能不能在老百姓中过关？

专家建议赦免部分退赃官员以换取支持政改。朱慧卿/CFP

2012年12月30日，十八大制度反腐研讨会在湖南韶山召开。本报记者叶铁桥摄

原标题：专家争议反腐热点问题

如果以特赦化解“腐败呆账”，能否过民意关？高薪养廉要不要实行，如实行会不会增加民众或国家负担？

严刑峻法没能防住前“腐”后继，反腐的关键是在预防还是执法？家庭财产申报目前能否大范围推开？

十八大以来，新一届中央领导已经就反腐败问题多次表态，且措辞严厉。十八届中共中央政治局第一次集体学习时，新一任总书记习近平的讲话就振聋发聩：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！”他强调，各级党委要旗帜鲜明地反对腐败。

十八大后，反腐败行动确有提速迹象，重庆北碚区区委书记雷政富从不雅视频被曝光到受到处理，只用了63个小时。四川省委副书记李春城、太原市公安局局长李亚力的相继落马，说明从中央到地方，反腐败风暴正在劲吹。

然而，在一个个事件热闹非凡的同时，却难掩整体问题的沉重和形势的严峻。十八大后，腐败怎么反？拒腐防变的体系如何构建，怎样遏制腐败易发多发的势头，都值得全社会深入探讨。

十八大后，社会上出现了许多反腐建议，有专家学者提出“特赦论”，建议特赦贪官，以换取他们对政改的支持；也有专家建议官员公开财产，不过是全部公开还是从新提拔的干部开始公开，争议很大；还有专家建议搞群众运动式反腐，另一部分专家则坚决反对，多种声音，莫衷一是。

日前，部分反腐专家、学者聚集在湖南省韶山市，深入探讨十八大后的反腐新形势，而上述引发社会争议的热点问题，也正是他们关注的重点。

“特赦论”能否过民意关

“专家建议赦免部分退赃官员以换取他们支持政改”，2012年12月17日，当这条《京华时报》刊登的新闻出现在各大门户网站首页的显著位置时，许多人才赫然发现，竟然有专家提出了这样“不可思议”的建议。

提出建议的是制度反腐专家、中国纪检监察学院副院长李永忠。对于发表这一建议后网络上无数的批评甚至谩骂声，他表现得很淡然：“我知道会被骂，但不能因为怕挨骂就不敢说真话。”

这一建议，李永忠早已深思熟虑。十多年前，他参与了“反腐败特别行动”课题研究，就涉及如何解决“腐败呆账”的问题。2011年年底，他在杂志上撰文提出反腐败“宽以惩前”的策略，提出应对在规定期限内主动并如数退赃的官员不追究责任，以此来解决“腐败呆账”的问题。

2012年11月，他又在《人民论坛》上撰文，再次提出“以特赦化解腐败呆账”的思路，建议对贪官进行有条件特赦。

李永忠说，他的这一建议来源于香港的经验：1974年2月，“总督特派廉政专员公署”(香港回归后称香港特别行政区廉政公署——编者注)成立，廉政风暴席卷香江。当时香港警界非常腐败，许多警察因此被判入狱。1977年10月，部分香港警察上街游行，后又冲进廉政公署总部大打出手。为此，时任港督麦理浩发布紧急特赦令，宣布除重罪及已展开调查的案件外，对1977年1月1日前所犯下的贪污罪行不予追究，由此减少了改革阻力，香港由贪腐严重的地区一跃成为亚洲廉政的模范生。

不止李永忠，事实上，十八大前后，历史学家吴思、经济学家张维迎、法学教授何家弘、《学习时报》副编审邓聿文等也相继提出或表态支持“贪官特赦论”。他们的观点大体一致：为减少反腐败的阻力，应以特赦来解决腐败存量的问题。一些专家甚至想以特赦来换取有原罪的贪官们对改革的支持。

韶山会议上，李永忠重申这一构想。吴思也在会议上表示支持，并作了补充。吴思说，改革开放30多年来，由于权力含金量的不断增加，腐败在官员中呈现易发多发的态势，由此形成了巨额的“腐败呆账”。他列举了多个模型，用这些模型估算出来的“腐败呆账”总量都极其巨大。他甚至估算，仅凭我国目前的司法队伍和设施，要处理这些腐败存量，没个几十年处理不完。

“存量大得难以处理，无法消化。如何一边解决腐败的存量问题，一边把贪官污吏的积极性调动起来，搞政治体制改革，从根本上解决腐败问题？我的建议是，用特赦促政改，跟贪官做一个政治交易，化腐朽为神奇，废物利用，从而解决反腐败所遭遇的阻力问题，化阻力为动力。”吴思说。

对于如何特赦，李永忠认为上策是保持反腐强大压力的情况下，通过全国人大立法，确定特赦的具体时间和金额，除已经在查的重大案件外，一定数额以下的贪污受贿，予以特赦，以此减少阻力，换取对政改的支持。

李永忠和吴思都提出，为了更好地实行这些制度，应考虑设立政治体制改革特区。李永忠说，我国经济体制改革之所以能取得巨大成就，就是因为有经济体制改革特区这个孵化器，政治体制改革之所以裹足不前，就是因为没有这么一个孵化器。“全国2800多个县，拿出1%即28个县来搞改革试验，一旦有成功的，复制拷贝就行了。即使失败了，也就1%，不会引发震动。”

韶山会议上，“贪官特赦论”激起了热议。但有专家认为，这一建议虽有一定合理性，却容易遭遇民意的反对，一旦实施起来无异于“饮鸩止渴”。

反腐专家、《求是》杂志社研究员黄苇町就质疑：如果要特赦，那么特赦由谁来做？如果由我们党自己来做，自己赦免自己的干部，能不能在老百姓中过关？

他说，现在正是民众对反腐败最关注也是意见最大的时候，如果提出对贪官进行赦免，民众那里能不能通过是个问题。而且，党中央始终强调坚决反腐，提出“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”，给群众展现出了坚决的反腐败决心，也至少从道义上让民众感受到了信心和希望，如果提出特赦，会不会危及党的执政资格？

不过，黄苇町也认为，如何处理腐败的存量问题确实非常棘手，如果过于强硬，有可能遭遇巨大阻力。同时，他也谈到，事实上，在当前及过去查处涉及贪腐的大案要案中，如果涉及面过大，也采取过有条件赦免的做法。但他认为，要真正处理好以特赦化解腐败的问题，需要极大的政治勇气和智慧。

吴思回应说，民意的分量，在健全的民主制度中当然处于第一位。民主制度越不健全，民意在决策中的分量就越轻。所以，才需要用特赦交换更健全的民主制度。从乌拉圭的转型史看，在民意调查中，反对赦免的比例高达72%，但是在真实的投票中，在民众真正出面做政治交易的时候，赞成赦免的比例上升到53%。

高薪养廉要不要推行

湖南省纪委正厅级纪检监察员唐东平一直呼吁“以薪养廉”。他在韶山会议上说，国家工作人员的收入水平偏低。

唐东平说，对于高薪养廉，上世纪八九十年代就有激烈争议，后来因为思想不统一不了了之。但他说，他发现发达国家基本上都是高薪养廉。

唐东平说，有些人讲不能“以薪养廉”，说人的欲望是无穷的，他不赞成这个观点。“我觉得人有两面性，一是动物性，二是社会性，社会性就是有理性。为什么今天大家对腐败还义愤填膺，整个社会对腐败问题严重不满，这种不满就是理性的体现。”

他举例说，从他20多年的纪检工作经历来看，以前是国有企业领导人经常出问题，但自从对他们实行年薪制以后，出问题的越来越少。“湖南省这些年来查的领导干部腐败案件，国有企业领导干部基本没有了。为什么？这些干部一年有几十万上百万元，不在乎这点小钱。而在没有实行年薪制之前，国企领导人的腐败比例可能比党政干部还要大。这说明，虽然现在国有企业实行的年薪制还不尽合理，但对抑制腐败产生了明显效果，这个基本事实说明高薪养廉是可行的”。

“我现在提出个观点，不是高薪养廉，这个‘高’字太招眼了，我提出‘以薪养廉’。‘以薪养廉’就是根据按劳分配原则，给公职人员以合理的薪酬，以保障能够廉洁从政。”唐东平说。

对于这一建议，中山大学公共管理学院副院长倪星教授表示赞同，他说，新加坡政府以高薪养廉闻名，新加坡领导人李光耀曾说过一句话，大意是要诚实地看待人性。李光耀说，掌握几十亿资金的部长们，绝对不应该拿低薪，低薪不可能选能干且有竞争力的人才。“低薪的吸引是什么呢？是以公共利益为名，满口甜言蜜语去骗取权力的伪君子”。

“高薪不足以养廉，但是低薪绝不可能保廉。”李永忠也插话道。

香港廉政公署前副专员郭文纬表示，他去过一些东南亚国家，发现有的国家交警喜欢在早上打埋伏，抓交通违章，但违章者给警察10块、20块，就可以走了，“为什么？因为这些警察的收入支付不了家庭开支，所以他们通过这种腐败的方式去弥补”。

郭文纬说，在香港，政府工作人员的工资也不算高薪，但会以企业的薪酬作参照系。“通常来说，香港的公务员分低中高三层，低层公务员的工资一般比企业里的低层高一点，中层公务员跟企业里的中层差不多，高层公务员比企业里的高层要低一点，这样就能保证香港公务员薪酬具有一定竞争力。”

他还表示，联合国的《反腐败公约》第七章明确表示，每个国家应该给予公务员合理的薪酬，“中国作为签署了该公约的国家，有责任去遵守公约”。

对于高薪养廉是否需要国家财政多增加支出的问题，唐东平也有思考，他认为，为了减少改革阻力，就既不能增加税收，也不能增加国家财政支出。他的建议是，通过三个方面的改革，精简公职人员，堵住腐败浪费通道，然后再慢慢提高公务员工资。

他说，这三个改革，第一，要改革公务消费制度，特别是公款吃喝、公车消费和公款旅游的“三公消费”，“因为这里面的浪费是惊人的，一年至少有好几千亿”。第二，要改革财政转移和专项资金拨付制度，“这里面问题也很大，流失至少不低于10%，超过20%都有可能，流失到哪里去了呢，有些是浪费了，比如吃喝、送礼，还有交通费用，另有一部分到了个人腰包里”。第三，改革机构，精简人员。他认为，现在很多基层政府部门人员过于臃肿，耗费了大量财力物力，应该进行大刀阔斧的改革，打造高效精干的政府。“人员和机构精简后，又可以省出一大笔钱来”。

唐东平说，他不赞成对公职人员一步到位加到高薪，而应该在上述开源节流的基础上，通过若干年的努力，使公职人员收入慢慢增长到合适的水准。

严刑峻法为何不能止住前“腐”后继

会议上，郭文纬做了个设问：“对于贪腐，香港的最高刑期是多少呢？也许你们不可以想象，香港没有死刑，也没有终身监禁，也不会判50年、30年或20年。”

顿了顿，他说：“在香港，最高刑期是10年。你们不可想象吧，对，只有10年！”

但就是这样的刑期，香港却在清廉指数上多年来位居亚洲第二，仅次于新加坡。

相比较之下，内地对贪腐的惩罚要严厉得多，李永忠说，内地高级干部一旦因腐败被追究的话，基本都是10年以上的重刑，甚至有些还被判无期或死缓，最严重的会被判死刑立即执行。“过去10年，内地有六名省部级干部被处以死刑立即执行”。

令人困惑的是，虽有严刑峻法，但反腐败的整体形势，正如中共中央和中央纪委的评价：“三个并存、两个依然”——成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存。反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。

如何理解这种反差？郭文纬又提出问题：现阶段开展反腐败斗争，强调教育、预防和执法，这三者中，哪个最重要？

他说，自己在内地讲过五六十次课，每次提出这个问题，听讲的大部分都说教育和预防最重要，“但实际上，重中之重应该是执法，就是要让人不敢贪。”

随后，郭文纬搬出了“坐飞机理论”：人们都很清楚，坐飞机有一定危险，全世界每年都有一两架飞机掉下来，而飞机失事，乘客幸存的几率很小，为什么许多人还是要坐飞机呢？“这是因为飞机失事率很低，遭遇一次飞机失事的概率是几千万分之一。同样，如果因为贪腐被抓的几率跟坐飞机的失事率差不多，那么官员们就会心存侥幸，总觉得不会轮到自己头上”。

“但在香港，如果你想贪污的话，我们保证有60%的机会抓到你，看你敢不敢贪！”郭文纬说，反腐败，就是要让公职人员不想贪，不能贪，不敢贪，其中关键就是要不敢贪，贪了就会被捉，身败名裂，得不偿失。

这一番话也引起了黄苇町的深思：内地有的地方为什么出现了前“腐”后继的情况，就是因为这些官员觉得出事率低，风险很小，收益又极大，于是铤而走险。

李永忠也说，目前内地的反腐败还谈不上“零容忍”，甚至有些过度容忍，比如刑法里贪污受贿立案标准，已经由2000元提高到了5000元，而在实际的办案过程中，甚至还有不少地方立案的金额更大。

在郭文纬看来，如果5000元以下不起诉，会造成很坏的社会影响，“如果有小孩子吸毒，你肯定不会跟小孩子说，小孩子吸毒不好，不过吸很少的毒品还可以接受，多了就不好了。所以绝对不能让官员认为，虽然贪污不好，但如果贪污4999元就没有大不了的，多就不好了。在香港，我们反复强调，即使贪一块钱也要查办，主要就是为了给民众一个明确信息，那就是对腐败要做到零容忍。”

但有专家质疑，贪一块钱也要办，这样是不是从办案成本上来说不划算？有专家就提出：“在内地，办一个10万元的案子，可能花10万元都拿不下来，不能不考虑成本因素。”

郭文纬说，香港廉政公署有几十个专案组，绝大部分都是专门做大案的，只有一两个做小案件。但如果一个邮差送邮件，每次都要收几块钱好处费才及时送上门，慢慢形成习惯，就会蔓延到其他领域，从而败坏社会风气。但是，如果廉政公署连这样的案子也办了，就说明不仅打老虎，也打苍蝇，这样就能形成良好的社会反响，让其他人引以为戒，不敢腐败。

家庭财产申报目前能否大范围推开

家庭财产申报制度也是会上专家讨论的热点之一。制度反腐研究专家、湖南商学院副院长王明高说：“现在舆论对家庭财产申报制是一边倒。我在十几年之前就开始研究家庭财产申报制，而且是极力呼吁。我认为，家庭财产申报制必须在中国实行，这是大势所趋。从全世界反腐的经验来看，不实行家庭财产申报制，反腐败都是虚的，或者假的，都落不到实处。”

但他认为，目前尚没有条件实行家庭财产申报制。如果大范围推行家庭财产申报制，就有政治风险、经济风险、社会风险。家庭财产申报制是一把双刃剑。当年，韩国实行家庭财产申报制后，出现了大量资金外逃的现象，给国家经济造成严重打击。

王明高说，据一个反腐败国际组织的研究，家庭财产申报制实行后，许多执政党失去了执政地位，只有新加坡的人民行动党是一个例外。

他说，他现在是极力反对，不是说反对家庭财产申报制，而是主张在实行之前必须做好政治准备、经济准备、舆论准备、社会心理准备等，同时，必须先建立中国公民信用保障号码制度，落实金融实名制，否则很可能落不到实处。

李永忠也认为，家庭财产公示一定要实行，但在当前还不能大范围推行。他建议，如果设立政改特区，可以在政改特区和新选拔的领导干部中先试行。

吴思则主张，在选拔新领导干部的同时，公布家庭财产的时候，最好能配合廉政账户制度，给手脚不干净的人一个改邪归正的机会。

关键在于改变权力结构

对于反腐的长效机制，专家们都认为，从长远来看，关键在于改革权力结构。

事实上，近年来，中央也一直在强调要加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

李永忠说，政治体制改革才是反腐败的治本之策，“如果决策、执行、监督三权合为一体，这种权力结构绝对滋生蔓延腐败。”

他说，我们目前的权力结构，基本上是照搬苏联模式，将决策、执行、监督三权合为一体，但正如邓小平同志所指出的，这种“权力过分集中”的权力结构， 既是苏共亡党、苏联解体的“总病根”，也是我们各种问题的“总病根”。“30多年前，邓小平同志就进行了党和国家领导制度改革的顶层设计和战略规划，其要义就是改革权力结构，通过党内分权以形成党内制衡”。

李永忠建议政治体制改革分三步走：第一步进行党内分权，把决策权、执行权、监督权分开，发展党内民主，还权于党员，使党员成为主体。第二步，党政分工，还权于政府，让政府承担起应该承担的职责。第三步，党政分开，将过去党对政府的工作由事无巨细的事务性领导，逐步改变为真正动员群众、组织群众、引导群众监督政府的政治领导，还权于人民。从而不仅完成由革命党向党执政的转变，而且完成由党执政向执政党的转变。

黄纬町也认为，反腐败需要顶层设计，这种宏观战略只能是中央设计，从最高的层面来对整个国家的政治体制改革发展路径作出顶层设计。他再次强调，这需要“极大的政治智慧和勇气”。